Naar een betere PPS-praktijk
infrastructuur
Publiek-private samenwerkingen (PPS) zijn een belangrijk instrument om publieke infrastructuur te realiseren en urgente maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden. Toch blijken ze niet eenvoudig van de grond te krijgen. Vooral het onnodig oplopen van transactiekosten vormt een obstakel. In opdracht van de Vlaamse overheid onderzochten Erik Paquay (Rebel) en Steven Van Garsse (advocatenkantoor Equator) waar de ruimte voor verbetering ligt.
Erik en Steven, welke ervaring hebben Rebel en Equator precies met de PPS-praktijk, en wat is de huidige stand van zaken op dit dossier in Vlaanderen?
Erik Paquay: ‘Rebel en Equator zijn beiden al lang actief op dit terrein. Rebel adviseert zowel de publieke als de private kant. We begeleiden overheden onder meer bij het in de markt zetten van DBFM-contracten (Design, Build, Finance, Maintain, red.). Particuliere partijen adviseren we over het indienen van offertes, waarbij onze focus meer op financiering en biedingsstrategie ligt. Tot slot voeren we in opdracht van de overheid regelmatig studies uit ter verbetering van de huidige PPS-praktijk.’
‘Hetzelfde geldt voor Equator, maar dan met een focus op de juridische aspecten.’
Erik: ‘Het thema PPS is zeer actueel. Op de Vlaamse markt lopen momenteel veel projecten die aanbesteed worden in PPS-vorm, en dan met name DBFM (Design, Build, Finance, Maintain, red.). Het gaat daarbij om zowel infrastructuur als gebouwen.’
Steven: ‘Recent is een aantal grote PPS-projecten, waaronder voor scholenbouw, terug op de markt gekomen. Het loont dus echt de moeite om aan de slag te gaan met de aanbevelingen en de huidige praktijk te verbeteren.’
Wat was de aanleiding voor deze studie en welke opdracht kregen jullie van de Vlaamse overheid mee?
Erik: ‘De concrete aanleiding voor deze opdracht was een structureel overleg tussen de Vlaamse overheid en aannemers. Daaruit bleek dat aannemers bezorgd zijn over de manier waarop de overheid momenteel met PPS-projecten omgaat.’
Steven: ‘Het opzetten van PPS-projecten is enorm duur. Het brengt veel transactiekosten met zich mee. De vraag was: wat kunnen we doen om dat proces efficiënter te maken en die kosten te reduceren? Voor de studie hebben we een PPS-proces per fase en per stap in kaart gebracht, om te kijken hoe die eruit zien in een ideale wereld. Het doel was niet om te benoemen wat er misging in concrete projecten, maar om algemene lessen te trekken ter verbetering van de PPS-praktijk.’
Welke zorgen leven er concreet bij private partijen?
Steven: ‘Een belangrijke zorg is de doorlooptijd van procedures, die veel tijd in beslag nemen. Bovendien wordt de timing geregeld bijgestuurd. Het betekent in de praktijk dat zowel aan publieke als private zijde hele teams in stand moeten worden gehouden, en dat kost handenvol geld. Een ander wederkerend thema is standaardisatie, want ook dat kan leiden tot een verlaging van transactiekosten. Daarnaast is er vraag om een doorgedreven beleid omtrent biedvergoedingen. Wanneer lange PPS-procedures worden stopgezet, verliezen indieners veel geld.’
Erik: ‘Er is sprake van een ‘stop-and-go’-mentaliteit. Aangekondigde projecten krijgen een tijdslijn, maar duren om de een of andere reden veel langer. Deze onvoorspelbaarheid maakt het lastig voor de markt om zich te organiseren. Er zijn steeds minder partijen die mee willen doen. De hoge kosten zijn een drempel. Een biedvergoeding is ook in het belang van de overheid. Het zou kunnen helpen om een gezonde PPS-markt in stand te houden.
‘Daarnaast is er verhoogde aandacht voor risicoverdeling in dit soort projecten. De afgelopen twee jaar kende een periode van enorme prijsstijgingen, van bouwmaterialen en lonen. Op korte termijn zijn ook financieringskosten de hoogte in gegaan. In sommige projecten is het grondig misgegaan en opdrachtnemers nemen de risico’s niet zomaar meer op zich.
‘Het is daarom goed als de overheid bij prijsherziening voorzichtiger is met het verleggen van risico’s naar de opdrachtnemer. Zij kan beter goed kijken naar de macro-economische risico’s in een project en een evenwichtige risicoverdeling nastreven. We stellen vast dat onze aanbevelingen op dit punt nu al worden meegenomen.’
In jullie rapport is ook aandacht voor vergunningenproblematiek, die de PPS-markt parten speelt. Welke mogelijke oplossingen zijn er?
Steven: ‘Het wachten op vergunningen zorgt voor veel onzekerheid. We zijn gaan kijken hoe je daar anders mee om kunt gaan, door vergunningen meer te structureren.
‘Voor een project dat in een strakke stedelijke context gerealiseerd moet worden, zou de overheid zelf de aanvraag kunnen doen. Dat geeft meer zekerheid voor de rest van het traject. Maar dat blijft een afweging, omdat de meerwaarden van PPS juist in de creativiteit van de private sector liggen. Het speelveld wordt kleiner als de vergunning er al ligt.’
Erik: ‘Die optie is ook meer geschikt voor infrastructuurprojecten, omdat het daar de overheid zelf is die de vergunning aanvraagt. Bij projecten voor gebouwen is men meer gebaat bij vrijheid naar ontwerp. Het probleem is dat vergunningsaanvragen uitgebreide dossiers zijn geworden, waarin veel detail wordt opgenomen. Je zou kunnen werken met een soort kadervergunning op hoofdlijnen, die nog de vrijheid laat om bepaalde keuzes te maken.’
Wat zijn de meerwaarden van PPS ten opzichte van klassieke bouwprojecten?
Erik: ‘Het combineren van disciplines – ontwerp, bouw en onderhoud – leidt tot betere kwaliteit en prijs-kwaliteitverhouding. Er ontstaan slimmere oplossingen als de overheid een geïntegreerde aanpak van de markt vraagt. De overheidscapaciteit om projecten zelf van A tot Z te begeleiden is bovendien beperkt. PPS maken een groter volume aan projecten mogelijk, waarbij men kan sturen op kwaliteit.’
Steven: ‘PPS-projecten hebben vaak een zeer lange termijn. Marktpartijen zullen daarom proberen de verschillende componenten optimaal op elkaar af te stemmen, bijvoorbeeld door de beste keuzes te maken in materiaal en onderhoud voor de komende 30 jaar. We spreken dan van lifecycleoptimalisatie. Een klassiek aanbestedingsproject mist de prikkels voor zo’n cyclus. In tijden waar duurzaamheid, impact en besparingen aan belang winnen, is dit een belangrijk voordeel van PPS.’
Wat zijn de belangrijkste voorwaarden voor het slagen van een PPS-project?
Steven: ‘Een succesvol PPS-project heeft een goed doordacht proces nodig met voldoende mededinging, zonder dat de marktpartijen of de overheidspartijen op kosten worden gejaagd. Men wil voldoende zaken uitvragen, maar niet te veel. De publieke partij moet het vertrouwen hebben dat de opdrachtnemer een succes van het project zal maken. Een goede voorbereiding en voldoende draagvlak door middel van stakeholder-management zijn noodzakelijk.’
Erik: ‘Ook dialoog tijdens de aanbesteding is heel belangrijk. We hebben gemerkt dat inschrijvers en overheid te weinig vertrouwd zijn met elkaars visies. De overheid heeft niet altijd oog voor de risico’s die indieners aangaan. Ik denk dat er nood is aan openheid en een bereidheid om grondig met elkaar te discussiëren en om bij te sturen in het traject als dat nodig blijkt.
‘Dat sluit ook aan bij de overkoepelende boodschap: dat er structureel overleg nodig is tussen de private sector en de publieke sector. Voor deze studie hebben we een klankbordgroep samengebracht met vertegenwoordigers van private en publieke zijde. Dat heeft goed gewerkt. Het zou nog waardevoller zijn als dit overleg bestendigd kan worden.’
Steven: ‘Er is natuurlijk overleg tussen de Vlaamse regering en de bouwsector, maar dat is algemeen van aard. Hier is een overleg opgezet op grond van specifieke thema’s, waar partijen durven benoemen wat hen eigenlijk dwars zit en samen op zoek gaan naar oplossingen.’
