Milieubeleid met een verrassend vooruitziende blik

Na 20 jaar geen centraal milieubeleid te hebben gevoerd, pakt het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat met een nieuw Milieubeleidsprogramma de regie terug. Van 1970 tot 2000 was Nederland Europees koploper, maar in de jaren daarna is de slob erin geraakt. Wat kunnen we leren van de hoogtijjaren van het Nederlandse milieubeleid? Rebel trekt lering uit de Nationale Milieubeleidsplannen voor het nieuwe Programma.

De opkomst en neergang van het milieubeleid

Als eind jaren 80 het besef doordringt dat milieuvervuiling en het klimaatverandering lange termijn problemen zijn met grote consequenties, komt het eerste alomvattende milieubeleid om de hoek kijken. Als antwoord op het zorgwekkend en opzienbarend rapport van het RIVM “Zorgen voor morgen” wordt in 1989 het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) “Kiezen of verliezen” gepresenteerd. Een baanbrekende stap, milieu krijgt een belangrijke plek op de politieke en maatschappelijke agenda. Ook internationaal wordt met interesse dit Nederlands beleid gevolgd. Tot 2001 is vierjaarlijks een nieuw Nationaal Milieubeleidsplan verschenen.

Figuur: milieubeleid door de tijd

Sinds 2001 is veel thematisch beleid gevoerd wat direct verweven is met milieu: landbouw, mobiliteit, klimaat, water, bossen, industrie. Bij mobiliteit zijn stappen gezet en de energietransitie is van de grond gekomen. Maar er resteren grote zorgen over stikstof, waterkwaliteit, biodiversiteit en luchtkwaliteit. Daarbij leiden nieuwe wetenschappelijke inzichten (bijv. over kankerverwekkende eigenschappen van stoffen) tot de noodzaak om aanvullend beleid te formuleren. Een beter milieu kan niet alleen op aparte thema’s – zoals stikstof, plastic en waterkwaliteit – worden gevoerd. Waterbedeffecten, ruimtelijke beperkingen in Nederland en de samenhang tussen natuurlijke processen in water, bodem en lucht leiden ertoe dat milieu ook integraal moet worden benaderd. Daarom de noodzaak voor een nieuw Nationaal MilieuProgramma, waar het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat momenteel aan werkt.

De uitdaging

Om te leren van de successen en tegenslagen van eerder milieubeleid, is Rebel door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat gevraagd om in een periode van twee maanden lessen te trekken uit de voorgaande NMP’s. Wat is er terecht gekomen van de plannen uit de NMP’s en wat waren daarbij succes- en faalfactoren? De analyse van Rebel is vanwege de korte doorlooptijd niet integraal of volledig, maar wel één waarin met oog voor de context lessen getrokken worden voor de toekomst.

Figuur: kenmerken van verschillend milieubeleid

Rebel heeft daarom vooral gefocust op de effectiviteit van het instrumentarium dat is ingezet. Welke instrumenten hebben bijgedragen aan het al dan niet halen van de doelen? Welke factoren waren daarbij van invloed? Geanalyseerde instrumenten zijn onder andere convenanten, economische prikkels en normering. De instrumenten zijn geanalyseerd in de context van een aantal thema’s, zoals de uitstoot van stikstofdioxide, verdroging en afvalverwerking. Daarbij is steeds de vraag gesteld: zijn de gestelde doelen bereikt? Hebben de instrumenten daaraan bijgedragen en wat waren daarbij belangrijke succes- of faalfactoren?

De analyse – een tweetal voorbeelden

Fijnstofuitstoot is een van de geanalyseerde thema’s. Fijnstofuitstoot is een sluipmoordenaar. Het is een van de grote luchtvervuilers; luchtvervuiling staat op de zesde plek van determinanten van gezondheidsschade. Een grote bron van uitstoot is verkeer. Vanuit de EU zijn er daarom strenge normen opgelegd voor de uitstoot van wegverkeer. Dat heeft geleid tot een reductie van fijnstofuitstoot van 45%, ondanks een groei van 30% van het wegverkeer. Belangrijk voor het succes was de EU-brede norm en dat de normen met een vast tijdspad van 4 jaar werden aangescherpt. Hierdoor heeft de markt goed kunnen anticiperen. Normering is mede dankzij deze factoren zeer succesvol geweest in het terugdringen van fijnstofemissies.

Figuur: instrumenten ingezet om fijnstofuitstoot te verminderen

Een ander onderwerp is verdroging. Dalende grondwaterstanden leidt tot een tekort aan vocht voor vegetatie. De aanpak van verdroging is minder succesvol geweest. De gestelde doelen zijn structureel ver uit het zicht gebleven. Uit de analyse blijkt dat monitoring van de voortgang niet goed was ingericht, het onduidelijk was bij wie de verantwoordelijkheid lag voor de implementatie van maatregelen en dat er überhaupt te weinig instrumenten zijn ingezet om de doelen te bereiken. Een en ander heeft ervoor gezorgd dat verdroging vandaag de dag nog steeds een groot probleem is.

Figuur: doelen verdroging structureel buiten bereik

De inzichten

Deze en andere thema’s bezien, zijn er belangrijke lessen geleerd. Een belangrijke les is dat met name het stellen van heldere normen met een duidelijk tijdspad een enorme succesfactor is geweest in milieubeleid.

Een andere les gaat over de inzet en uitvoering van beleid. Voor veel doelen die zijn gesteld, is er op voorhand te beperkt beleid geweest om de doelen te kunnen bereiken, er was sprake van een zogeheten beleidstekort. In sommige gevallen werd zelfs al in het beleid zelf geconcludeerd dat de doelen waarschijnlijk niet gehaald zouden worden. Daarnaast is er vaak te optimistisch gedacht over de uitvoering van beleid. Er werd uitgegaan van 100% perfecte uitvoering, terwijl dit in de praktijk zelden zo is. Betrokkenen die we spraken gaven aan: als je een doel wilt bereiken, ruim boven het doel inzetten, omdat de praktijk niet perfect is.

Ook is er inzicht opgedaan over convenanten. Convenanten zijn vrijwillige afspraken tussen partijen om een bepaald doel te bereiken. In toenemende mate is dit instrument vrijblijvend ingezet, als een soort intentiedocument. Dat heeft consequenties gehad op de effectiviteit. Destijds zijn er echter grote successen geboekt met convenanten. Het convenant was een krachtig instrument met afdwingbare afspraken. Bepalend voor het succes van de convenanten destijds was dat de ambitie van te voren vaststond en het convenant vooral in gezamenlijkheid met partijen aan tafel vastlegde hoe daar te komen. Bovendien waren de afspraken na het afsluiten van het convenant afdwingbaar per sector en werden strak gemonitord. De overheid had een stok achter de deur als de doelen niet gehaald werden, werd het convenant ontbonden en werd de sector via wetgeving gedwongen de doelen alsnog te behalen. Belangrijke lessen die in de hedendaagse Akkoordenpolitiek van waarde zijn.

Lees deze en andere lessen in het rapport.