Tijd voor een renovatie van het begrotingsbeleid
Begrotingsbeleid doet ertoe. Als het begrotingsbeleid niet functioneert heeft dat grote gevolgen voor de maatschappij. Van achterblijvende investeringen in onderwijs en klimaat tot onnodig hoge inflatie of werkloosheid. De afgelopen kabinetten gebeurt het omgekeerde van wat maatschappelijk gezien wenselijk is: in slechte tijden teveel bezuinigingen, in goede tijden teveel uitgaven. Tijd dus om het begrotingsbeleid grondig te renoveren en op de maatschappelijke gevolgen te testen.
Eerst een stap terug in de tijd. Vandaag exact 30 jaar geleden stuurde Minister van Financiën Wim Kok het achtste advies van de gewichtige Studiegroep Begrotingsruimte naar de Tweede Kamer. Het advies “naar een trendmatig begrotingsbeleid” (voor een belangrijk deel geschreven en daarna geïmplementeerd door Gerrit Zalm, vandaar ook wel “de Zalmnorm”) maakte Nederland jarenlang tot internationaal voorbeeld. Met vaste uitgavenplafonds en een strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven werd een ongekend huwelijk gesmeed tussen de twee hoofdfuncties van het begrotingsbeleid: budgettaire discipline en economische stabilisatie. In slechte tijden geen bezuinigingen op de uitgaven vanwege tegenvallende ontvangsten en in goede tijden geen extra uitgaven vanwege meevallende ontvangsten. Discipline aan de uitgavenkant, stabilisatie aan de inkomstenkant. De overheid ving klappen op bij recessies met tekorten en dempte de economie bij hoogconjunctuur met overschotten.
Het trendmatig begrotingsbeleid bestaat nu nog slechts op papier. Ieder kabinet belooft sinds 7 juli 1993 trouw de regels van het trendmatige begrotingsbeleid te zullen volgen. In de praktijk zien we wat anders. In de nasleep van de grootste crisis sinds de jaren dertig van de vorige eeuw werd er tijdens Rutte I en II cumulatief voor meer dan 50 miljard aan bezuinigingen en lastenverhogingen doorgevoerd – mede op basis van adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte. Tijdens Rutte III en IV werd economische rugwind gebruikt voor ongekende intensiveringen. Dat lijkt aan de voorkant wellicht prettig (voor ieder probleem een budget of een fonds), maar pijnlijke doch noodzakelijke keuzes worden zo ontlopen. Geen extra belasting voor vervuilers, wel een klimaatpakket van 28 miljard euro. Ondertussen wordt de huidige generatie met extra inflatie opgezadeld en toekomstige generaties met extra schuld.
Inmiddels mag de zeventiende Studiegroep Begrotingsruimte haar licht laten schijnen op de budgettaire ruimte en kaders voor een volgend kabinet. Het heeft er alle schijn van dat zij komt met een inmiddels vertrouwd recept: bezuinigingen in een mogelijke laagconjunctuur, net nadat er is geïnvesteerd in hoogconjunctuur. Zo dreigt opnieuw onnodige maatschappelijke schade.
Gelukkig is er een alternatief. Breng de begrotingsregels terug naar de essentie van strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven, trendmatige plafonds voor de totale uitgaven en een heldere tekort/schulddoelstelling. Schrap elementen die slecht uitlegbaar zijn of te gevoelig voor onderliggende aannames, zoals houdbaarheid of structureel saldo. Geef meer ruimte voor uitgaven die toekomstig verdienvermogen en brede welvaart vergroten en maak zo een einde aan de wildgroei aan slecht doordachte en slecht controleerbare fondsen. Tenslotte, het belangrijkste: test en laat zien hoe nieuwe sets aan begrotingsregels zouden scoren -met historische data en modellen- op bijvoorbeeld schuld, tekort, groei, werkloosheid en inflatie. Begrotingsbeleid doet ertoe. Tijd dat adviezen ook worden getoetst op de mogelijke gevolgen die zij hebben.
